X
تبلیغات
مقاله تحقیق رفیق ملاویسه - مقاله در باره بودجه
چکیده:
بودجه سندی است که در آمدها و هزینه‌ها به دولت را طی یک سال مالی تعیین می‌کند و نقشی بسیار مهم و حیاتی در رشد و بالندگی اقتصاد کشور بر عهده دارد. در این میان توجه به نقاط ضعف سیستمهای بودجه‌ریزی و ترمیم این نقاط ضعف؛ یعنی اصلاح سیستمهای بودجه‌ریزی کمک شایانی به اقتصاد کشور می‌نماید. این مقاله به مرور تحولات و اصلاحات نظامهای بودجه‌ریزی از دهه ۱۹۸۰ و بعد از آن می‌پردازد و تغییرات و اصلاحات نظامهای بودجه را مورد توجه قرار می‌دهد. تغییرات و اصلاحات نظامهای بودجه‌ریزی طی دهه‌های مختلف روی داده است ولی تغییرات دهه ۱۹۸۰ بسیار گسترده‌تر از دیگر دهه‌ها بوده و شامل شش فصل اساسی الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه‌بندی، ب) عدم تمرکز و فدرالیسم، ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حسابهای مالی، د) بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، ه) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج، و) نظام چارچوب میان مدت هزینه‌های بودجه می‌شود.
کلید واژه‌ها: تحولات، نظام بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی، اصلاحات، عدم تمرکز مالی
مقدمه
با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است.
در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است. در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند. لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است.
• تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد. شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند. به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند. تجربه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد. لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود. یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است. بدین منظور هزینه‌ها به ۴ گروه تقسیم شده است: (۱) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و…)، (۲) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (۳) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و…)  و (۴) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.
تحولات نظام بودجه‌ریزی بعد از سال ۱۹۸۰
اصلاحات به عمل آمده طی دوره پنج ساله ۱۹۸۰-۱۹۳۰ به دلیل نارسایی‌هایی که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌ای از ادبیات مربوط به اصول سیاسی و تشکیلات دولتی اشاره به این موضوع دارند که در نظامهای بودجه‌بندی به کار گرفته شده، به رویکردهای بودجه‌ای سیاسی و سنتی توجهی نشده است.
برخی از تحلیل‌گران نیز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نباید از دیدگاه عدم موفقیت در تحقق هدفهای موردنظر، بلکه از دیدگاه مسایلی که با استفاده از آنها مطرح شده و مسایلی که در آینده پیش روی بودجه‌ریزان قرار می‌گیرد، مورد توجه قرار گیرند.
در کشورهای در حال توسعه فرآیندهای بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی که توسط دستگاه‌های مستقل انجام می‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگی شده که اثرات آن به تمامی ساختار و طبقه‌بندی های مختلف بودجه سرایت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نیز اگرچه در بعضی مقاطع مورد توجه قرار گرفت، لیکن هیچگاه به عنوان یک وجه مهم بودجه‌بندی با آن برخورد نشد.
تحولات نظام بودجه‌ریزی از سال ۱۹۸۰ بیشتر حول محور اساسی مسائل اساسی فوق بود. تلاش‌های به‌عمل آمده طی این دوره را می‌توان تحت شش فصل اساسی جمع‌بندی کرد:
الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی
ب) عدم تمرکز و فدرالیسم مالی
ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حساب های مالی
د) بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
هـ) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج
و ) نظام چارچوب میان مدت هزینه های بودجه
الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی
اهداف اصلی بودجه‌بندی، حداکثر کردن منابع، ‌اولویت‌گذاری نیازهای مختلف و تعیین سطح مناسب هزینه‌ها است. تحقق این اهداف به سادگی میسر نیست، زیرا بودجه‌بندی با ارزش‌ها، قدرت‌های سیاسی و رجحان تصمیم‌گیران روبرو است. در رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، معاملات و مبادلات تصمیم‌گیران سیاسی در کانون توجه قرار دارد. اجزای اصلی این رویکرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاری، گرایشهای بوروکراتیک، ایدئولوژی سیاسی، سلیقه‌های شخصی و تبانی. در رویکرد سیاسی، محصول نهایی تابع میزان موفقیت جناح‌های سیاسی در دستیابی به هدفهای خاص خود از طریق شکل‌دهی رویدادهای آینده است.
طرفداران رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، مهمترین دلیل عدم موفقیت اصلاحات بودجه‌بندی را در وجود عوامل سیاسی می دانند. آنها معتقدند که در نبود راه حلهای منطقی اقتصادی، برای توجیه تخصیص منابع بخش دولتی باید ملاحظات سیاسی مورد نظر قرار گیرد.
رقابت بین گروه‌های سیاسی در تمامی جوامع قابل مشاهده است. تصویب سیاستها و برنامه‌ها زمانی امکان‌پذیر است که مورد حمایت یکی از ائتلاف‌های سیاسی عمده قرار گیرد.
“آنتونی داونز”، با استفاده از مفهوم کلی مبادله آرا و ائتلاف، الگوی پیچیده‌تری را تهیه کرده است. در این الگو سیاست‌های عمومی از طریق فرایند به حداکثر رسیدن آرا حاصل می‌شوند. اولویت به پروژه‌هایی داده می‌شود که بیشترین رای را بدست می‌آورند و کمترین رای را از دست می‌دهند.
الگوی به حداکثر رساندن آرا فقط یکی از وجوه اثر عوامل سیاسی در تصمیم‌گیری است. ایدئولوژی نقش مهمی در توسعه مجموعه افکار و توسعه ارزش‌هایی دارد که مبنای تخصیص منابع هستند. این ارزشهای مختلف و متقابل در تعیین جایگاه نقش دولت در امور جامعه و اقتصاد موثر هستند. حساسیت گروه‌ها به یک فلسفه خاص، رجحان اجتماعی را شکل می‌دهد که خود بر اولویت‌های سیاسی تاثیر می‌گذارد. دلایل زیادی وجود دارد که ثابت می‌کند عوامل سیاسی بهتر از عوامل اقتصادی بر تصمیم‌گیری‌های سیاسی تاثیر می‌گذارد.
ب- عدم تمرکز و فدرالسیم مالی
طی سالهای گذشته، روند آشکاری از تفویض اختیار تخصیص هزینه‌ها و افزایش درآمدها به سطوح مختلف دولتی در سطح جهان وجود داشته است. دلایل متعددی برای این روند میتوان ذکر کرد که از جمله: تحولات سیاسی در جهت ایجاد دولتی با درجه مشارکت و دموکراسی بیشتر، بهبود میزان پاسخگویی رهبران سیاسی به مردم، ایجاد ارتباط بیشتر بین مقدار و کیفیت و ترکیب کالا و خدمات تولید شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها. در ادبیات مالیه عمومی، شمار زیادی از متخصصین این رشته اشاره داشته‌اند که عدم تمرکز در انجام پرداختهای دولت موجب افزایش کارآیی و رفاه عمومی خواهد شد. از طرف دیگر تعداد دیگری از نویسندگان معتقد هستند که عدم تمرکز می‌تواند هزینه‌هایی در زمینه عدالت توزیعی و مدیریت اقتصادکلان به همراه داشته باشد.
در این بخش به ملاحظات عمده مربوط به عدم تمرکز مالی در قسمت هزینه‌ها و درآمدهای بودجه به طور جداگانه اشاره می‌شود.
ب-۱- عدم تمرکز در هزینه‌های بودجه
از طریق تفویض اختیار انجام هزینه به سطحی از دولت که به منتفع شوندگان نزدیکتر است، کارآیی تخصیص منابع افزایش می‌یابد. براین اساس، پرداخت متمرکز هزینه‌ها فقط باید در مورد کالاهای عمومی یعنی کالاهایی که منافع حاصل از آن همگانی و در سطح ملی است و یا کالاهایی که فراهم کردن آنها موجب صرفه‌جویی در مقیاس می‌شود، انجام گیرد. دفاع، امور خارجه و زیربناهای حمل و نقل و مخابرات مثالهایی در این زمینه می‌باشد.
طرفداران تمرکز هزینه‌ها معتقدند که تخصیص غیرمتمرکز اعتبارات، با هدفهای توزیعی و مدیریت اقتصاد کلان در تضاد است. به نظر آنها در کشورهای بزرگ  که نابرابری‌های منطقه‌ای در زمینه توزیع منابع دولتی و درآمد در آنها وجود دارد، توزیع غیرمتمرکز با رویکردهای متفاوت ممکن است موجب مهاجرتهای داخلی و حتی ایجاد فشارهای سیاسی و اجتماعی گردد و همچنین با توجه به اینکه ضوابط مختلف توزیع کالاهای عمومی (آموزش و بهداشت) به موجودی‌های سرمایه انسانی لطمه می‌زند، عدم تمرکز پرداختها موجب کاهش کارآیی خواهد شد.
عدم تمرکز سهم عمده‌ای از هزینه‌های دولتی می‌تواند پیامد‌های مهمی برای مدیریت اقتصاد کلان داشته باشد. حتی اگر سطح کل هزینه‌های سطوح پایین‌تر دولتی به دلیل امکانات درآمدی و استقراض محدود شود، تغییر در ترکیب این هزینه‌ها ممکن است بر سطح تقاضای کلی به نحوی اثر کند که با هدفهای تثبیتی دولت مرکزی در تضاد باشد. در اینگونه موارد دولتهای مرکزی باید مسئولیت انجام هزینه‌هایی که تاثیر عمده بر تقاضای کل دارند، مانند کمک هزینه‌های بیکاری، را خود برعهده بگیرند.
نکته شایان توجه این است که، کارایی فرضی حاصل از عدم تمرکز ممکن است به دلیل محدودیتهای نهادی در عمل محقق نگردد. زیرا اولاً ظرفیت اداری، تشکیلاتی دولت‌های منطقه‌ای ممکن است کاملا ضعیف باشد. مازاد کارکنان، ضعف مهارتهای فنی، عدم توان تهیه و اجرای برنامه‌های موثر در جذب کامل منابع مالی در سطح منطقه‌ای بسیاری از کشورها وجود دارد. وجود فساد در سطح منطقه‌ای را نیز نباید از نظر دور داشت. ثانیاً دولتهای منطقه‌ای غالباً قادر به توسعه نظامهای مدیریت مدرن و شفاف از هزینه‌های دولتی (مانند روشهای کنترل مالی، گزارش‌دهی، ارزیابی برنامه‌های هزینه‌ای) نبوده‌اند. ثالثاً محدوده حقوقی و جغرافیایی مناطق همیشه سازگار و هماهنگ با استفاده از حداکثر کارایی حاصل از عدم تمرکز نمی‌باشد.
بیشتر کشورها وظایفی مانند دفاع، امور خارجه، تجارت خارجی و نظارت بر مهاجرت را برعهده دولت مرکزی می‌گذارند. از طرف دیگر خدماتی مانند حفظ نظم و امنیت داخلی، آتش‌نشانی، بهداشت، حمل و نقل و برخی خدمات عمومی معمولاً بر عهده شهرداریها در نواحی و شهرها گذارده می‌شود. برای سایر وظایف الگوی یکسانی وجود ندارد. علاوه بر این چارچوب قانونی این وظایف نیز مشخص نیست و تفاوتهایی در زمینه تدوین سیاستها، تامین مالی و تخصیص در آنها قابل مشاهده است.
در زمینه عدم تمرکز هزینه‌های اجتماعی تفاوتهای شایان توجهی بین کشورها وجود دارد. وظایف مربوط به تامین اجتماعی عموماً بر عهده دولت مرکزی گذاشته می‌شود. زیرا نیاز به ضوابطی دارد که باید در تمامی سطوح ملی مورد عمل قرار گیرد. از طرف دیگر ارائه خدماتی مانند کمکهای زمان بیکاری و زمان پیری معمولاً بصورت استانی انجام گیرد. در زمینه آموزش، الگوی متداول، تفویض مسئولیتهای مربوط به سطوح ابتدایی و متوسطه عمومی به دولتهای محلی (شهرداریها) و سطح متوسطه اختصاص به دولتهای ایالتی دارد. البته در بعضی از کشورها آموزش در تمامی سطوح برعهده دولت مرکزی است. حتی در کشورهایی که هزینه‌های آنها به صورت غیرمتمرکز صورت می‌گیرد، در زمینه‌های آموزشی، دولت مرکزی نقش عمده را در تعیین ضوابط، استانداردها و تامین اعتبار برنامه‌های آموزشی دارد. در امور بهداشت و درمان، دولتهای محلی غالباً مسئولیت ارائه خدمات پیشگیری و مراقبتهای بهداشتی را بر عهده دارند. مسئولیت جلوگیری و مبارزه با بیماری‌های مسری و ارائه تسهیلات پیشرفته درمانی (خدمات بیمارستانی) و انجام تحقیقات پزشکی با ایالات و یا دولت مرکزی است. در بعضی کشورها، ارائه خدمات بهداشتی به صورت موازی توسط سطوح مختلف دولتی انجام می‌گیرد که غالباً موجب کاهش کارآیی و اتلاف منابع می‌شود.
ب-۲- عدم تمرکز درآمدهای بودجه
تفویض تمام یا بیشتر وظایف اخذ مالیات به سطح پایین‌تر دولتی با اصول و ملاحظات توزیعی یا مدیریت اقتصاد کلان مغایر است. این تفویض، دولت مرکزی را در استفاده از ابزار مالیاتی برای مدیریت اقتصاد کلان محروم می‌سازد. علاوه بر این تفویض اختیار مزبور امکان توزیع مجدد منابع بین مناطق مختلف یا گروه‌های متفاوت درآمدی از طرف دولت مرکزی را از بین می‌برد. به همین دلیل است که واگذاری مسئولیت اخذ مالیات فقط برای کشورهایی توصیه شده است که بین سطوح مختلف دولت از نظر شرایط اقتصادی و اداری، تشکیلاتی هماهنگی وجود داشته باشد (مانند کشور آلمان).
• تفویض تمامی اختیارات به دولت مرکزی نیز مشکلات خاص خود را دارد. با جداسازی اختیارات پرداخت هزینه از اختیارات کسب درآمد، ارتباط بین منافع حاصل از هزینه‌ها و قیمت پرداخت‌ شده بابت آنها، یعنی مالیات، از بین می‌رود. بنابراین، روشی که در ادبیات ذی‌ربط توصیه شده و یا در غالب کشورها مورد عمل قرار گرفته است، تخصیص درآمد ایجاد شده درهررده دولتی به خود آن رده همراه با پرداختهای انتقالی بین دولتی برای برطرف کردن تفاوت بین درآمدها و هزینه‌ها در این سطوح می‌باشد.
وظیفه اخذ مالیات در مواردی مانند مالیات بر شرکتها (ضوابط اول و دوم) و مالیات بر منابع طبیعی (ضابطه سوم) باید بر عهده دولت مرکزی گذاشته شود. البته در مورد مالیات بر منابع طبیعی می‌توان ضوابطی گذاشت که این وظیفه به صورت مشارکتی توسط دولت مرکزی و سایر سطوح دولتی انجام شود. در ادبیات ذی‌ربط تفاهم عمومی بر اینکه مالیات بر تجارت خارجی توسط دولت مرکزی اخذ شود وجود دارد.
با توجه به اینکه تحرک افراد و خانوارها کمتر از بنگاه‌ها است، مناسبتر است مالیات بر درآمد اشخاص توسط دولتهای منطقه‌ای (به خصوصی ایالتی) انجام شود. باتوجه به اینکه مالیات بر درآمد اشخاص بر مبنای سکونت اخذ می‌شود (شامل درآمدهای افراد در خارج از محل مسکونی)، مدیریت اجرایی این مالیات بهتر است توسط دولت مرکزی انجام گیرد و یا اینکه تسهیلات لازم برای جریان موثر اطلاعات بین مناطق مختلف فراهم گردد.
تجربیات عملی کشورها با اصول و مفاهیم فوق مطابقت دارد. در بعضی از کشورها اخذ مالیات متفاوت از سود شرکتها در سطح منطقه‌ای موجب رقابت شدید بین آنها، فرار مالیاتی و تغییر مکان استقرار آنها گردیده است. هزینه‌های تمکین برای مالیات بر شرکتها نیز افزایش یافته و در برخی کشورها تمامی درآمد حاصل از مالیات بر منابع طبیعی به طور کامل در اختیار منطقه ذی‌ربط قرار گرفته است. این تحولات که در پاره‌ای موارد منجر به بر هم خوردن موازنه‌ اقتصادی، سیاسی مناطق می‌شود، عدم توازن‌های مناطق مختلف (توازن افقی) را نیز تشدید می‌کند. (مانند کشور کانادا)
با توجه به اینکه مسئولیت اخذ مالیاتهای عمده معمولاً برعهده دولت مرکزی گذاشته می‌شود، در حالی که اختیار انجام هزینه‌ها معمولاً به سایر سطوح دولتی واگذار می‌گردد، در نتیجه عدم توازن‌های شایان توجه عمودی در سطوح مختلف به وجود می‌آید. از طرف دیگر با توجه به ظرفیتهای متفاوت مناطق در کسب و افزایش درآمدها و متفاوت بودن سطح نیازها در این مناطق، عدم توازنهای افقی نیز قابل مشاهده است. این عدم توازن‌ها باید از طریق انتقال منابع بین سطوح مختلف دولت، یا استقراض از منابع قانونی و یا تلفیقی از این دو روش انجام گیرد.
طراحی یک نظام مناسب انتقال منابع بین سطوح مختلف دولتی نه تنها برای توزیع مجدد منابع اهمیت ویژه‌ای دارد، بلکه برای حصول از اطمینان از برقراری محدودیت در میزان استقراض در سطوح مزبور نیز حایز اهمیت است. طراحی این نظام یکی از وجوه پیچیده فدرالسیم مالی است که به روشهای مختلف در کشورهای دنیا تجربه شده است. انتقال منابع درون دولتی معمولاً به دو صورت انجام پذیر است: ۱- روش مشارکت در درآمد ۲- روش کمک‌های بلاعوض.
۱-روش مشارکت در درآمدها
این روش در بسیاری از کشورها برای از بین بردن نابرابری‌های عمودی ناشی از درآمدها و هزینه‌ها، در شکل‌های متفاوت مورد عمل قرار گرفته است. مشارکت در درآمدها می‌تواند بر مبنای اقلام جزئی درآمدها انجام گیرد و یا اینکه کل درآمدها بر مشارکت گذاشته شود. ایراد این روش این است که ممکن است انگیزه‌ای را در مدیریت اجرای مالیات در سطح فدرال ایجاد کند که تلاش خود را بر مواردی از درآمد متمرکز کند که درجه مشارکت آنها کمتر است. علاوه بر این دولت مرکزی بیشتر تمایل دارد در مورد اقلامی از درآمد متمرکز شود که در سیاست‌های تثبیت موثر هستند.
ایراد روش مشارکت در درآمد بر اساس ضرایب قانونی این است که منابع درآمدی مناطق را تابع درآمد کل می‌کند. برای رفع این اشکال سهم درآمدی هر منطقه از پایه درآمد اشتراکی باید بر اساس نرخ ثابتی انجام گیرد.
۲-روش کمک‌های بلاعوض
کمک‌های بلاعوض به دو گروه کمک‌های بلاعوض با هدف کلی و کمک‌های بلاعوض به منظورهای خاص تقسیم می‌شود “کمک‌های بلاعوض با اهداف کلی” انتقال‌های غیرمشروطی هستند که برای رفع عدم توازن‌های عمودی و افقی اعطا می‌شود. “کمکهای بلاعوض با منظورهای خاص” بر اساس شرایطی در زمینه نحوه استفاده از وجوه اعطا شده و همچنین عملکرد برنامه‌های تامین مالی شده از این وجوه اعطا می‌گردند. این کمک‌ها ممکن است نامحدود و یا در سقف مشخص اعطا شوند و ممکن است ماهیت جاری و یا ماهیت سرمایه‌ای داشته باشند. بررسی تجربه کشورها در زمینه کمک‌های مالی درون دولتی نشان می‌دهد که در بیشتر موارد تلفیقی از دو روش فوق به کار گرفته شده است.
ب-۳- وجوه اجرایی عدم تمرکز مالی
۱- درآمدها
واگذاری وظیفه اخذ مالیاتها به دولتهای ایالتی و منطقه‌ای نیازی به مدیریت اجرایی غیرمتمرکز این مالیاتها ندارد. اگر تعاریف پایه درآمدها در سطح کشور یکسان باشد و مناطق فقط در مورد نرخ تصمیم‌گیری کنند، در این صورت مدیریت اجرایی این قبیل مالیاتها می‌تواند توسط دولت مرکزی انجام شود. مدیریت اجرایی مرکزی مزایای مشخصی دارد. که مهمترین آنها یکسانی روشها است که موجب برخورد مشابه با مؤدیان مالیاتی در سراسر کشور شده و هزینه‌های تمکین را به خصوص در مورد شرکت‌هایی که در سطح چند منطقه فعالیت می‌کنند، کاهش می‌دهد. مدیریت اجرایی متمرکز همچنین صرفه‌جویی در مقیاس را امکان‌‌پذیر می‌سازد.
مدیریت اجرایی غیرمتمرکز در مورد مالیات‌های محلی، مانند مالیات بر دارایی و عوارض محلی کارآیی بیشتری دارد. مدیریت اجرایی غیرمتمرکز مالیات بر درآمد شرکتها، مالیات بر درآمد اشخاص یا حتی مالیات عمومی فروش باید با کارآیی بیشتر و مبادله موثرتر اطلاعات بین مناطق انجام گیرد، که این امر نیاز به مجهز بودن این مناطق به تجهیزات، دانش فنی و نیروی انسانی ماهر دارد. در این فرآیند دولت می‌تواند از طریق ارائه راهنمایی‌ها و حمایت‌های فنی نقش مهمی ایفا کند.
۲- هزینه‌ها
عدم تمرکز در پرداخت هزینه‌ها چالش‌های جدیدی برای مدیریت هزینه‌ عمومی در تمامی سطوح دولتی در بر دارد که مهمترین آنها عبارتند از:
• لزوم هماهنگی بین سیاستهای بودجه‌ای دولت مرکزی و دولتهای منطقه‌ای و ایالتی برای حصول اطمینان از سازگاری آنها با هدفهای کلان (رشد اقتصادی، تورم و تراز پرداختهای خارجی).
• لزوم وجود یک مدیریت مالی کارآمد در سطوح مختلف دولتی.
هدفهای فوق باید در تمامی وجوه مدیریت اجرایی هزینه‌های دولتی (شامل برنامه‌ریزی، تهیه بودجه، اجرا و اصلاح بودجه، برنامه‌ریزی مالی، مدیریت وجوه، مدیریت بدهی‌ها، حسابداری، حسابرسی و ارزیابی) دنبال گردد.
در کشورهای دارای بودجه‌ریزی متمرکز باید دستورالعمل‌های مشخصی برای استفاده در تهیه و اجرای بودجه مناطق تهیه شود. تشکیل همایش‌هایی برای بحث در زمینه‌های مختلف در این مورد نیز مفید است. اقدام‌هایی که برای برقراری نظام کارآمد هزینه‌ای و همچنین ارائه موثر کالاها و خدمات دولتی به طور مشترک توسط دولتهای مرکزی و منطقه‌ای می‌تواند مورد توجه قرار گیرد به قرار زیر است:
• تعریف مشخص هدف انجام هزینه‌ها (برای جلوگیری از اقدام‌های موازی و اتلاف منابع).
• تعریف مشخص نظام اشتغال درون دولتی منابع به نحوی که در سطوح مختلف دولتی پیش‌بینی سطح این اشتغال میسر باشد.
• بکارگیری قوانین و مقررات جدید، تفصیلی، استاندارد و شفاف و همچنین طبقه‌بندی مناسب در تمامی سطوح دولتی.
• تهیه مستمر برنامه‌های غلطان مالی و مبادله اطلاعات مربوط، توسط تمامی سطوح دولتی.
• توسعه و اجرای نظامهای اطلاعاتی پیشرفته و یکپارچه رایانه‌ای در تمامی سطوح دولتی.
ج- ارتقاء مدیریت و شفاف سازی حسابهای مالی
عدم توانایی روشهای سنتی بودجه‌بندی در حل مسائل بودجه‌ای کشورهای پیشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جدیدی شد که به “ایدئولوژی
مدیریت جدید ” موسوم است. این اید‌ئولوژی تاکید بیشتری بر عملکرد، عدم تمرکز، کاربرد اصول بازار، افزایش انضباط مالی و ایجاد و توسعه نظامهای اطلاعاتی دارد. تاکید بر عملکرد در واقع حرکت از فرهنگ سنتی نظارت به روشهایی است که به صرفه‌جویی و بهره‌برداری حداکثر از منابع و افزایش کارآیی خدمات ارائه شده به جامعه تاکید دارد. برقراری فرهنگ جدید نیاز به تجدید ساختار نهادهای فعلی و توسعه نظامهای جدید برای تحقق هدفهای مورد نظر دارد. بدین منظور نهادهایی باید ایجاد شود که با مدیرانی اداره شود که در قالب بودجه‌ای ثابت، قادر به ارائه کالا و خدمات با کیفیت برتر باشند. این نظام به ایجاد ساختاری غیرمتمرکز کمک می‌کند که در آن بهره‌برداری از منابع و ارائه خدمات نزدیکتر به نقاط هدف انجام می‌گیرد.
در روش جدید، تاکید بیشتری بر مشارکت بخشهای عمومی و خصوصی شده است. به طور سنتی این مشارکتها در قالب قراردادهای کلید در دست، قراردادهای خدماتی و مدیریتی و روشهای ساخت، اجرا و انتقال انجام می‌گرفت. در روشهای جدید دو نکته مورد تاکید قرار گرفته است. تامین مالی مشترک پروژه‌های سرمایه‌ای، و ارائه خدماتی که از طریق دولت تامین و فراهم می‌شود. زمینه این مشارکت دولتی- خصوصی در سالهای اخیر گسترش یافته و شق سومی به وجود آمد که در آن خدمات توسط دولت تامین مالی می‌شود ولی توسط بخش خصوصی در اختیار مصرف کننده قرار می‌گیرد.
ج-۱- تغییر فرهنگ مدیریت
مدیریت جدیدی که نظام بودجه‌بندی باید بر پایه آن استوار گردد، ریشه در اعتماد و مشخص شدن مسئولیتهای مدیریت دارد. به بیان دیگر اصول مدیریت بودجه‌ بر پایه اعتمادی است که بر اساس آن وظایف و مسئولیتها به افراد و سازمانها تفویض می‌شود. افراد و سازمانها نیز در مقابل نتایج کار خود مسئول هستند، در حالیکه با احتیاط و وسواس از ایجاد تعهدات اضافی احتراز می‌کنند.
ایجاد اعتماد، شامل تغییر در اولویتها از تمکین به بهبود سیاستگزاری، از مدیریت تخصیص به مدیریت منابع، از تلفیق حسابها به ارزیابی نتایج و از مسامحه اداری به مشارکت در مدیریت است. در این زمینه بهبود روند مذاکره و ارتباط بین دستگاههای مرکزی و اطلاعاتی ضرورت دارد. بدین منظور سرمایه‌گذاری فناوری اطلاعات باید افزایش یابد. توسعه اعتماد و اطمینان نیاز به ایجاد تغییراتی در نحوه تدوین سیاستها و فرآیند تهیه و تنظیم بودجه دارد.
مجموعه این ویژگیها در مفهوم جدیدی تبلور یافته که به “مدیریت کارآ و سودمند منابع” موسوم است.
ج-۲- تدوین سیاستها
در حال حاضر برای متخصصین امور مالی دولت پذیرفته شده است که برای تحقق هدفها و ارائه خدمات به نحو مطلوب، دستگاهای اجرایی باید در چارچوب برنامه‌های توسعه، برنامه‌ای را برای فعالیتهای آینده خود آماده کنند. برای آماده سازی بستر لازم جهت تهیه این برنامه‌ها دولت نیز باید یک استراتژی مدیریت درآمد و هزینه داشته باشد، که این امر باید توسط دولت مرکزی انجام گیرد. این استراتژی آنها را قادر می‌سازد پیش از وقوع مشکلات آمادگی لازم را برای مقابله با آن داشته باشند. استراتژی مزبور شامل یک چارچوب نظارتی، برنامه‌ای اضطراری برای تجدید ساختار هدفهای دولت در زمان کمبودهای غیرقابل پبش‌بینی درآمدها، شقوق مختلف اولویتها برای کاهش سطح فعالیتها در صورت لزوم و تشخیص نقاط آسیب‌پذیر که نظارت بودجه در آنها کارآیی لازم را ندارد، می‌باشد. این استراتژی مدیریتی را می‌توان قبل از سال مالی اعلام کرد تا تمامی دستگاههای اجرایی نیز آمادگی لازم را داشته باشند. تنها راه اعتبار بخشیدن به مدیریت عمومی، از طریق تدوین و اجرای روشها و سیاستهای قابل اعتماد است.
تجزیه و تحلیل سیاستها و نظارتهایی که به هنگام تدوین بودجه تا به حال انجام می‌گرفته شامل تجزیه و تحلیل کاهش‌ها و افزایشها، بررسی تعهدات قانونی برنامه‌ها و سایر وجوه قانونی بوده است. این روش برای مشخص کردن اینکه دولت چه مواردی را باید خود عهده‌دار شود و کدام موارد را باید بر عهده بخش خصوصی بگذارد کافی نیست. علاوه بر تحلیلهای فوق انجام بررسیهایی در زمینه ابعاد درآمدها، استراتژی مناسب کنترل رشد هزینه‌ها، حدود سازمان و تشکیلات دولت بهبود نظارتهای بخشی، قابل استرداد کردن هزینه‌ها از طریق وضع عوارض و ایجاد پس‌انداز از طریق متوقف کردن برنامه‌ها و پروژه‌ها می‌تواند مورد نظر قرار گیرد. اینگونه موارد باید یکی از اجزای اصلی تجزیه و تحلیل سیاستهایی که در مرحله تدوین بودجه‌های سالانه به عمل می‌آید، باشد.
ج-۳- عوامل فرآیندی
فرآیند بودجه‌بندی باید به نحوی اصلاح شود که پاسخگوی وظایف و تکالیف عمده زیر باشد:
• صرفه‌جویی بیشتر در هزینه‌ها
• تکامل دیدگاه گرایش به نتیجه حاصل از برنامه‌ها
• تشخیص محدودیتهای درآمدی
• تقویت انضباط و بهبود عملکرد مالی
در زیر به وجوه اصلی هر یک از تکالیف فوق با تفصیل بیشتری اشاره می‌شود:
ج-۳-۱- صرفه‌جویی در هزینه‌ها
در بیشتر کشورها فرآیند بودجه از پایین به بالا سازمان یافته است، که در واقع هزینه کل از جمع تقاضاهای اعلام شده از سوی دستگاه‌های اجرایی به دست می‌آید. این روش به ایجاد نوعی فرهنگ مدیریتی منجر شده است که بر پایه تخصیص بیشتر هزینه‌ و خرج آن در طول سال می‌باشد. اگر چه همیشه نیاز برای منابع بیشتر وجود دارد، ولی باید به خاطر داشت که منابع محدود است و به نحو دیگری نیز می‌توان از آنها استفاده کرد. لذا، فرآیند بودجه باید به نحوی باشد که صرفه‌جویی در هزینه‌ها مورد تاکید بیشتری قرار گیرد، به خصوص آنکه در قوانین بودجه معمولاً محدودیتهایی در انعطاف ارقام بودجه منظور می‌شود.
ج-۳-۲- توجه و گرایش به عملکرد و نتایج حاصل از برنامه‌ها
روشهای فعلی بودجه ریزی گرایش بیشتری به سوی منابع مورد استفاده در برنامه‌ها و فعالیتها دارند. این گرایش‌ها باید گسترش یابد و گرایش به عملکرد نتایج حاصل از فعالیتها و برنامه‌ها را نیز در بر گیرد. در برنامه‌ها کار دستگاههای اجرایی معمولاً هدف این دستگاه‌ها و منابع مورد نیاز آنها مشخص می‌شود. عملکرد در واقع شاخصی از گذشته است و نیاز به مهارتها و تخصصهایی دارد که در تخصیص منابع مورد استفاده قرار گیرد. منظور از گرایش به عملکرد و محصول فراهم شدن منابع مورد نیاز به هر شکل و در هر شرایط نیست، بلکه مراد این است که گرایش به محصول باید تدوین استراتژی مناسبی را تسهیل کند که هدف آن بهینه سازی محصولات در چارچوب منابع کاهش یافته است.
ج-۳-۳- تشخیص محدودیتهای منابع
در بسیاری از کشورها، فرآیند برآورد درآمدها و هزینه‌های بودجه به طور موازی و جدا از یکدیگر انجام می‌شود. این جداسازی مبتنی بر ماهیت محرمانه‌ای بودن است که در مورد درآمدها وجود دارد. با توجه به انگیزه‌هایی که در حال حاضر برای برنامه‌ریزی هزینه در قالب یک چارچوب میان مدت غلطان وجود دارد، بهتر است برنامه‌ریزی تفصیلی در مورد منابع درآمدی بودجه نیز انجام گیرد، به نحوی که ارتباط مناسب و کافی بین درآمدها و هزینه‌ها در مقاطع مختلف زمانی برقرار گردد. علاوه بر این برآوردهای درآمدی باید تبدیل به سقف‌های کلی شود که در مرحله بعد به سقف‌های برنامه‌ها و پروژه‌های مختلف تفکیک شود و به عنوان راهنمای بودجه‌های سالانه در اختیار دستگاههای اجرایی قرار گیرد.
ج-۳-۴- تقویت انضباط مالی
ایجاد هماهنگی بین نتایج حاصل از فرآیند بودجه‌بندی و هدفهای مورد نظر، و همچنین دستیابی به ثبات کلان اقتصادی، نیازمند پاسخگویی به مشکلاتی است که در حال حاضر در اجرای بودجه‌ها وجود دارد. این مشکلات مواردی چون: تاخیر طولانی در ابلاغ بودجه‌ و تفویض اختیار اجرای آن پس از تصویب در مراجع قانونگذاری، پافشاری بر تعدادی مقررات و تشریفات غیرضروری، که غالباً ارتباطی با وظایف موجود با شرایط خاص آینده ندارد، و اصرار در زمان مصرف وجوه، که موجب تعجیل در مصرف هزینه‌ها صرفاً به منظور انجام سال مالی است. برای مقابله با مشکلات فوق ۳ روش زیر مورد توصیه قرار گرفته است:
اول: ایجاد یک نظام مدیریت وجوه نقدی جدید.
دوم: به دستگاه اجرایی انعطاف بیشتری در مصرف هزینه‌ها داده شود.
سوم: در بعضی از کشورها اجازه استفاده از منابع بودجه تا مدتی بعد از پایان سال مالی داده می‌شود. در برخی دیگر پروژه‌های سرمایه‌ای در پایان سال مورد بررسی قرار می‌گیرند و به بعضی از آنها اجازه داده می‌شود در سال بعد باقیمانده اعتبارات سال قبل را مورد استفاده قرار دهد.

ج-۴- عوامل نظارتی
بررسی تجربیات گذشته نشان می‌دهد که نظام نظارتی سنتی بودجه قادر به پاسخگویی به نیازها و وظایف جدید نظام بودجه‌بندی نیست، و لازم است اصلاحات لازم در مورد آن انجام گیرد. نظام نظارتی بودجه مجموعه‌ای است که هر یک از اجزاء آن روش خاص خود با تجربیات متفاوت را دارد. نظارت بر بودجه بر پایه اصولی انجام شود که برخی از آنها از بخش خصوصی اقتباس شده است. برای انکه این اصول کارآیی لازم را داشته باشد، لازم است به چهار زمینه اساسی توجه کافی مبذول شود: (۱) فرهنگ نظارت در مقابل فرهنگ مدیریت، (۲) ایجاد دولت‌های سایه، (۳) ارتباط عرضه کننده و استفاده کننده (خریدار)، و (۴) نظارت و ارائه خدمات شخص ثالث.

ج-۴-۱- فرهنگ نظارت و فرهنگ مدیریت
اصول نظارتی که تا به حال به آن عمل می‌شده است، بر پایه عدم اعتماد شکل گرفته است و تجربیات کشورهای مختلف در این زمینه نشان می‌دهد که هدفهای مورد نظر محقق نشده است. روشهای جدید نظارت بر پایه اعتماد و انعطاف مدیریت همراه با پاسخگویی بیشتر دستگاههای اجرایی و کارکنان دولت استوار است. منتقدین این روش نسبت به قابل اعتماد بودن کارکنان دولت تردید دارند و ترس خود را از سوء استفاده‌های احتمالی از مدیریت ابراز می‌دارند. به اعتقاد آنها کارکنان دولتی ممکن است توجه کافی به قوانین نداشته باشند و با توجه به ضعف نظارت قانونی به تدریج به تکنوکراتهای قدرتمند تبدیل شوند.
ج-۴-۲- ایجاد دولتهای سایه (ارتقاء سطح مدیریت در دستگاههای اجرایی)
فلسفه جدید مدیریت با دادن استقلال بیشتر به مدیران، در پی ایجاد دستگاههای اجرایی است که ضمن متکی بودن به خود، قادر به انجام فعالیتهای مشخص در قالب منابع موجود باشند. این فلسفه بر مبنای این عقیده است که دولت بزرگتر و وظایف آن متنوع‌تر از آن است که به صورت یک واحد مدیریت شود. اگر چه فلسفه فوق دارای مزایای زیادی است، لیکن در کاربرد آن مسائلی مطرح می‌گردد که باید پاسخ آن مشخص شود.
اولاً اگر قرار باشد دستگاههای اجرایی از نظریابی خودکفا باشند، مناسبتر این است که ارتباط آنها با دولت مرکزی قطع شود. از طرف دیگر اگر بخشی از فعالیتهای آن متکی به دریافتهای انتقالی از دولت باشد، لازم است اهداف مربوط به فعالیتهای مربوط به این بخش از فعالیتهای دیگر تفکیک شود.
ثانیاً بسیاری از کشورها حتی قبل از مطرح شدن فلسفه مدیریت جدید، اقدام به ایجاد دستگاههای اجرایی مستقل کرده‌اند، که بخش عمده فعالیتهای آن از طریق دولت تامین مالی می‌شود. بعضی از دستگاههای اجرایی نیز اقدام به استقراض داخلی و خارجی با تضمین دولت کرده‌اند. همچنین برخی از دستگاههای اجرایی در حال رقابت با یکدیگر هستند و عدم هماهنگی زیادی بین خود این دستگاهها و  همچنین بین دولت و آنها وجود دارد.
ثالثاً، تجربه بعضی از کشورها نشان می‌دهد که پاسخگویی دستگاههای اجرایی مستقل به دستگاه قانونگذاری در سطح ضعیفی قرار داشته است. این مشکل موجب تضعیف توان پاسخگویی نظام بودجه‌بندی می‌شود.
ج-۴-۳- ارتباط بین عرضه کننده و خریدار (استفاده کننده)
یکی از اجزاء مهم روشهای جدید مدیریت بودجه برقراری ارتباط بین عرضه کننده و استفاده کننده است. در درون بخشی دولتی طرفین این معامله دستگاه اجرایی اصلی و دستگاههای وابسته، یا دستگاههای وابسته و واحدهای اجرایی و یا واحدهای اجرایی و پیمانکار است. در خارج از بخش دولتی معامله در واقع بین دولت به عنوان عرضه کننده و دستگاه قانونگذاری به عنوان خریدار یا استفاده کننده صورت می‌گیرد. در هر مورد محصول باید در مقابل تامین وجوه لازم عرضه گردد. معامله نیز در قالب موافقتنامه‌ای در مورد عملکرد است که روابط طرفین را مشخص می‌کند. در نظام مدیریتی جدید بودجه نقش اساسی را ایفا می‌کند. هدف روش موافقتنامه در واقع ایجاد هماهنگی بین اهداف به عنوان مالک (و نماینده رجحان جامعه) و اهداف دستگاههای اجرایی مسئول ارائه خدمات است. کاربرد روش فوق در دولت مستلزم منظور شدن تمامی خصوصیات دولت است.
ج-۴-۴- نظارت و ارائه خدمات
یکی دیگر از وجوه روشهای جدید مدیریت بودجه، مربوط به خدماتی است که تامین مالی آن با دولت است ولی توسط اشخاص ثالث ارائه می‌گردد. این شخص ثالث می‌تواند دستگاههای اجرایی محلی، بانکها، بیمارستانها، کارخانجات و سازمانهای غیردولتی، باشد
معاملات شخص ثالث در سالهای اخیر در حال رشد بوده و تجربه نشان می‌دهد که این رشد در آینده نیز ادامه خواهد یافت. فایده اصلی این روش فرصت استثنایی انجام معامله در بازار و عرضه خدمات از طریق فرآیندی رقابتی است. دراین فرآیند مالکیت دولت حفظ می‌شود، ضمن اینکه نتایج مثبت حاصل از انجام معامله در بازار حاصل می‌گردد. اجرای این روش نیازهای مدیریتی خاص خود را دارد. با افزایش اینگونه مبادلات، نیاز به نظام نظارتی و کنترل و هماهنگ کننده بیشتر می‌شود. خطر تبانی بین طرفین مبادله نیز وجود دارد که این امر ضرورت وجود نظام نظارتی کارآمد را بیشتر می‌کند.
ج ۵- مشارکت بخش‌های دولتی و خصوصی
مشارکت بخشهای دولتی و خصوصی در ارائه خدمات به جامعه نیز یکی از عناصر نظام جدید مدیریت بودجه است. اگر چه روشهای مختلفی از مشارکت بین بخش دولتی و خصوصی وجود داشته است، ولی تاکید روش جدید بر ۴ عامل اساسی زیر است:
۱- برای اینکه دولت بتواند قدرت پاسخگویی بیشتری به مردم داشته و از کارآیی بیشتر برخوردار باشد، تجدید ساختار لازم در سطح بخش دولتی در زمینه تاکید بیشتری بر مدیریت و هماهنگی باید صورت گیرد، حتی اگر ارائه واقعی خدمات از طریق سازمانهای انتفاعی یا غیرانتفاعی خصوصی انجام شود.
۲- ارائه خدمات شهری را نمی‌توان به طور کلی به نیروهای بازار واگذار کرد. در این زمینه مشارکت سازمانهای داوطلب، گروهها، خویش فرمایان، جنبش‌های اجتماعی و سایر سازمانها برای موفقیت کامل آن ضروری است.
۳- کسری بودجه پایدار و تامین مالی کمتر از نیاز خدمات اجتماعی، همراه با نیاز به فراهم آمدن این خدمات در پاسخ به تقاضاهای روزافزون، موجب افزایش گرایش به سوی مشارکت مالی با بخش خصوصی از طریق انعقاد قرارداد موسوم به “ساخت، اجرا و انتقال (BOT)  شده است.
۴- قراردادهای مشارکتی برای ایجاد شکل جدیدی از همکاری بین تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان مورد نیاز است، تا خدمات با کیفیتی بهتر، همراه با هزینه‌ای کمتر قابل ارائه باشد.
زمینه‌های مشارکت بخش دولتی و خصوصی به شکل فوق فراوان است، ولی در عمل تاکنون محدود به تعداد کمی پروژه‌های سرمایه‌ای شده است. برای موفقیت این مشارکت، مدیریت بخش دولتی باید از تنوع بیشتری از سابق برخوردار گردد و در این زمینه نیاز جدی به تقویت سطح تخصص‌ها در دستگاه مالیه کشورها است. دستگاههای نظارتی وظیفه‌ای نیز در زمینه تبیین کارآیی بیشتر ارائه خدمات توسط بخش خصوصی بر عهده خواهند داشت. اجرای مطلوب مشارکت مورد نظر همچنین نیاز به برقراری نظام ارزشیابی، کنترل و حسابداری کارآمد دارد.
د-‌ بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد
مفهوم بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد سابقه ای طولانی دارد. فرایند بودجه ریزی بر مبنای عملکرد از سه مرحله زیر تشکیل شده است:
– تعیین اهداف و مقاصد
– برآورد هزینه برنامه‌های لازم برای تحقق اهداف
– تعیین شاخصهای کمی برای برآورد عملکرد هر برنامه
ویژگی کلیدی نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه با پاسخگویی مناسب است. به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار گرفته و عملکرد نامطلوب تنبیه می‌شود. تجربیات به‌عمل آمده در این زمینه نشان می‌دهد که موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم آن توسط دستگاههای اجرایی ذی‌ربط و کاربرد تدریجی استانداردهای عملکرد خدمات ارائه شده می‌باشد.
مهمترین عامل نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد “برنامه” است. برنامه مجموعه‌ای از فعالیتها یا پروژه‌ها (طرحها)، تحت نظارت دستگاه یا واحد اجرائی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی روشها و هدفها کمک می‌کنند اهداف عملیاتی هر برنامه باید قابل برآورد باشد. براین اساس بودجه‌ریزی و حسابداری باید به نحوی انجام گیرد که هزینه‌ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم‌گیران مشخص باشد. با توجه به ویژگی‌های یاد شده یک نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب باید دارای سه مشخصه باشد:
۱- ساختار برنامه در یک چارچوب راهبردی وسیعتر تعریف شود؛
۲- چارچوب بودجه به نحوی تعریف شود که تصمیم‌گیری و اولویت بندی را سهیل کند؛
۳- ساختار آن به‌گونه‌ای باشد که پاسخگویی را تقویت کند.
در حالی که ساختار برنامه عامل ارتباط بودجه با اهداف راهبردی به شمار می‌آید، سئوالی که مطرح است این است که چگونه برنامه‌ها باید طراحی شوند که دسترسی به اهداف با سهولت بیشتری انجام گیرد. برای این منظور دو روش کلی وجود دارد: روش اول تعریف برنامه‌های خاص برای هر وزارتخانه یا دستگاه اجرایی است. روش دوم تعریف یک چارچوب وسیع سیاستی و تشخیص برنامه‌ها در این چارچوب است و در واقع هر دستگاه اجرایی بخشی از برنامه کلی را به اجرا در می‌آورند.
نقطه شروع مناسب در تعیین چارچوب سیاستی در طراحی برنامه استفاده از طبقه‌بندی عملیاتی هزینه‌های دولت است. مناسبترین شکل این طبقه‌بندی نظام طبقه‌بندی استاندارد پیشنهادی سازمان ملل متحد (COFOG) است. با توجه به اینکه در طبقه‌بندی عملیاتی اطلاعات مربوط به دستگاههای اجرایی مجری فعالیت‌های مشابه جمع می‌شود، تصویر جامعی از هزینه‌های دولت در سرفصل‌هایی مانند دفاع، بهداشت، آموزش و رفاه قابل ارائه خواهد بود و در نتیجه چارچوب مناسبی برای طراحی برنامه بدست می‌دهد. در این نظام طبقه‌های عملیاتی به برنامه‌ها تفکیک می‌شوند که هر یک به سیاست خاصی مربوط هستند.
وقتی برنامه‌ها به طور مشترک توسط چند دستگاه اجرایی به اجرا در می‌آید، مسئولیت نیز به همین ترتیب تقسیم می‌شود، به‌گونه‌ای که فعالیتهای مشخص و محصولات نهایی مربوط به هر دستگاه معلوم باشد.
پاسخگویی مطلوب وابستگی به وجود اطلاعات کافی برای ارزیابی عملکرد دارد. اگر اطلاعات کافی برای ارزیابی وجود نداشته باشد دلیلی برای طراحی برنامه وجود نخواهد داشت. در طراحی برنامه‌ها، امکان‌پذیری تدارک اطلاعات جامع، به‌هنگام و به موقع باید مورد توجه قرار گیرد.
از دیدگاه بودجه‌ریزی برنامه‌ای، مهمترین معیار، ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم آن با برنامه است. هزینه‌ها را می‌توان به موضوع‌های مختلفی از جمله: واحدهای عملیاتی، مرکز هزینه، محصولات و طرحها و پروژه‌ها مربوط ساخت. در هر گونه معیاری که مورد استفاده قرار گیرد، نظام هزینه‌یابی باید نه تنها بتواند اطلاعات هزینه‌ای دقیقی را درخصوص برنامه‌ها تولید کنند، بلکه باید قادر باشد این هزینه‌ها را به درستی به موضوع‌های هزینه مرتبط سازد.
نظامهای تخصیص هزینه برای ارائه اطلاعات هزینه‌ای در ابعاد مختلف مانند واحدهای سازمانی، مراکز هزینه‌ای، طرحها و نظایر آن، طراحی شده‌اند. ابعاد یاد شده به عنوان موضوع‌های هزینه نظام هزینه‌یابی شناخته می‌شوند. انتخاب موضوع هزینه بر سطح پیچیدگی اداری تأثیر می‌گذارد و هزینه‌های اجرای نظام تخصیص هزینه را تعیین می‌کند. البته بین میزان تفصیل موضوعهای هزینه، که از میزان اطلاعات هزینه‌ای مورد نیاز تصمیم‌گیران تعیین می‌شود، و هزینه اجرای نظام نوعی بده و بستان یا رابطه جانشینی وجود دارد. باید توجه داشت اگر سیستم تخصیص هزینه بیش از اندازه ساده باشد، ممکن است نتیجه نظام، تخصیص هزینه ضعیف و افزایش خطر اطلاعات گمراه کننده برای تصمیم‌گیران باشد.
به منظور بودجه‌ریزی برنامه‌ای و مبتنی بر عملکرد، روش مصرف هزینه‌ها به وسیله برنامه‌ها، فعالیتها و محصولات یا مراکز (هزینه‌ای)، چگونگی تخصیص هزینه‌ها به صورت مستقیم یا غیرمستقیم را تعیین می‌کند. برای افزایش دقت هزینه‌های برنامه یا محصول، و در عین حال کاهش تخصیص اختیاری هزینه‌ها، لازم است هر چه بیشتر که ممکن است منابع مصرفی به صورت هزینة مستقیم تلقی شود. البته برای پاره‌ای از اقلام هزینه به دلیل اشتراک در بیش از یک موضوع امکان ارتباط مستقیم با موضوع‌های هزینه ممکن است وجود نداشته باشد. هر چند که این هزینه‌های غیرمستقیم را می‌توان براساس مصرف یا میزان تأثیر آنها به موضوع‌های هزینه مرتبط ساخت.
هـ )‌ نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج
“کنترل” عملیاتی مستمر است که با استفاده از آمار جمع‌آوری شده درخصوص شاخصهای عملکرد و نحوه پیشرفت فعالیتهای پیش‌بینی شده برای تحقق اهداف مشخص، اطلاعات لازم را برای اصلاح احتمالی روند در اختیار مدیران قرار می‌دهد.
“ارزشیابی” تشخیص و تعیین میزان تحقق اهداف مربوط به طرحهای در دست اجرا یا تکمیل شده، برنامه‌ها و سیاستها است. در این فرایند تحولات میزان کارآیی، اثربخشی و تداوم اقدامات نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد. ارزشیابی باید اطلاعاتی را به دست دهد که معتبر و مفید باشد و در فرآیند تصمیم‌گیری مورد استفاده قرار گیرد.
با تعاریف فوق آشکار است که دو فرآیند یاد شده با وجود مستقل بودن، مکمل یکدیگرند. “کنترل” اطلاعاتی را در زمینه وضعیت سیاستها، برنامه‌ها یا طرح‌ها در مقایسه با اهداف ذی‌ربط در هر مقطع زمانی ارایه می‌کند. بنابراین این فرآیند در واقع توصیفی است. در مقابل “ارزشیابی” دلایلی را برای عدم تحقق اهداف ارایه می‌نماید. این فرآیند در پی مسایل علت و معلولی است.
نقش مکمل نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج
کنترل ارزشیابی
• آشکار ساختن اهداف برنامه
• مرتبط ساختن فعالیتها و منابع آن با هدفها
• تبدیل هدفها به شاخصهای عملکرد و تعیین هدفها
• جمع‌آوری مستمر اطلاعات شاخصها و مقایسه نتایج واقعی با هدفها
• ارایه گزارش پیشرفت به مدیران و آگاهی دادن به آنها درخصوص مسایل • تحلیل دلایل تحقق یا عدم تحقق نتایج موردنظر
• تعیین دلایل مشخص ارتباط علت و معلولی فعالیتها و نتایج
• آزمون فرآیند اجرا
• تفحص درخصوص هدفهای غیرموردنظر
• ارایه دستاوردها و ظرفیتهای برنامه و همچنین ارائه پیشنهاد برای بهبود وضعیت موجود
کنترل مبتنی بر نتایج فرآیند مستمر جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات برای مقایسه عملکرد طرحها، برنامه‌ها و سیاستها با نتایج مورد انتظار است. نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج باید در طول اجرای پروژه یا برنامه و حتی بعد از تکمیل آن فعال باشد. تنظیم و ارزشیابی، با جریان مستمر اطلاعات و بازخورد، در هر مرحله از طراحی تا اجرا و بهره‌برداری دارای ارزش افزوده می‌باشد. اطلاع خاص نیز در هر سطح متفاوت خواهد بود، پیچیدگی جمع‌آوری اطلاعات متفاوت خواهد بود، حساسیت سیاسی در مورد جمع‌آوری اطلاعاتی ممکن است تغییر کند و همچنین موارد استفاده از اطلاعات نیز ممکن است از یک سطح به سطح دیگر تغییر کند.
شایان توجه است که اجرای نظام کنترل و ارزشیابی جریان مستمری از اطلاعات را ایجاد می‌کند که هم در درون بخش دولتی و هم در بیرون آن کاربرد دارد. کاربرد داخلی آن مربوط به استفاده از اطلاعات حاصل از نظام کنترل و ارزشیابی به عنوان ابزار مدیریت در سطح بخش دولتی برای دستیابی به نتایج و تحقق هدفهای خاص می‌باشد. اطلاعات در زمینه پیشرفت، مشکلات و عملکرد نقشی کلیدی برای مدیران در دستیابی به نتایج دارد. به همین ترتیب، اطلاعات حاصل از نظام کنترل و ارزشیابی برای کسانی که در خارج از بخش دولتی هستند و در انتظار نتایج، مشاهده اثرات ناشی از فعالیتهای دولت و امیدوار به اعتماد به دولت برای ایجاد زندگی بهتر برای شهروندان می‌باشند نیز مهم است.
یک نظام کارآمد کنترل و ارزشیابی می‌تواند به عنوان منبع سرمایه دانایی نیز به شمار آید. این نظام دولت‌ها و سازمانها را قادر به ایجاد و توسعه برنامه‌ها و پروژه‌های دانایی محور می‌سازد. همچنین بازخورد مستمری در فرآیند مدیریت تنظیم و ارزشیابی برای دستیابی به هدفهای خاص فراهم می‌آورد و موجب ارتقای سطح دانش سازمانی می‌شود.
برای تهیه و استقرار نظام تنظیم و ارزشیابی نتیجه-محور روشهای متفاوتی در کشورهای مختلف بکار گرفته شده است. جدیدترین روش در این خصوص روشی ۱۰ مرحله‌ای است که در سال ۲۰۰۴ میلادی توسط بانک جهانی پیشنهاد و در چند کشور نیز مورد استفاده قرار گرفته است، مراحل ۱۰ گانه این نظام به شرح زیر می‌باشد:
۱- احراز آمادگی برای اجرای نظام
۲- توافق در مورد نتایجی که باید مورد کنترل و ارزشیابی قرار گیرد
۳- انتخاب شاخصهای کلیدی برای کنترل نتایج
۴- جمع‌آوری اطلاعات پایه شاخصهای انتخاب شده (تبیین وضعیت موجود)
۵- برنامه‌ریزی برای اصلاح – تعیین اهداف کمی شاخصهای هدف
۶- کنترل برای اخذ نتیجه
۷- انجام ارزشیابی
۸- گزارش یافته‌ها
۹- استفاده از یافته‌ها
۱۰- پایدار نمودن نظام کنترل و ارزشیابی در درون سازمان
و- نظام چارچوب میان مدت هزینه‌های بودجه  (MTEF)
چارچوب میان‌مدت هزینه‌های دولتی، یک فرآیند تدوین برنامه و بودجه است که در قالب آن هیئت دولت و دستگاه‌های اجرایی با حفظ قراردادهای معتبری برای تخصیص منابع به اولویت‌های موردنظر منعقد می‌سازند. این فرآیند دو هدف اصلی دارد: اولین هدف تعیین اهداف کمی مالی و دومین هدف تخصیص منابع راهبردی در قالب هدف‌های کمی یاد شده است. فرآیند تعیین اهداف کمی از دو فرآیند مجزا تشکیل شده است: (۱) تهیه گزارش اقتصادی و مالی به وسیله دستگاه‌های اجرایی و (۲) تعیین هدف‌های کمی به وسیله دولت، چارچوب میان مدت هزینه‌های موجود از چهار فرآیند زیر تشکیل می‌شود که مسئولین انجام آن و گزارشاتی که باید تهیه شود به شرح زیر می‌باشد:
“تهیه گزارش اقتصادی و مالی” را می‌توان شروع سیکل تهیه بودجه تلقی کرد. این گزارش راهنمای بحث‌های دولت و دستگاه‌های اجرایی است. سازمان برنامه‌ریزی، واحد مسئول بودجه و خزانه‌داری نقش اساسی را در تهیه این گزارش دارند. در این گزارش تصویری از شاخصهای مالی و اقتصادی نیز ارایه می‌شود. دوره زمانی این تصویر یکی از نکات اساسی است که باید در مورد آن اتخاذ تصمیم شود. معمولاً به میزان تجربه کشور در اجرای MTEF، این دوره زمانی می‌تواند طولانی‌تر باشد. همچنین این گزارش باید اطلاعاتی را در زمینه آثار تغییرات سیاستی دولت در بر داشته باشد. اطلاعات مربوط به بخش خصوصی نیز باید در حد امکان در این گزارش منظور شود.
دومین زیر مجموعه MTEF تهیه “گزارش راهبرد مالی” و “بخشنامه سیاستهای بودجه‌ای” توسط دولت است. یکی از ویژگیهای نظام MTEF این است که جریان رهنمودهای راهبردی از بالا به پایین و جریان پیشنهادهای هزینه‌ای از پایین به بالا است. بخشنامه سیاستهای بودجه در واقع سند راهبردی تخصیص منابع بودجه است. ماخذ این سند برنامه دولت است و این برنامه بخشی از MTEF محسوب می‌شود.
پس از بررسی گزارش اقتصادی و مالی و برنامه دولت، دولت هدف‌ها و سیاستهای بلندمدت کلان اقتصادی و مالی را تعیین می‌کند. شکل تفصیلی این هدف‌ها نیز در دوره‌های کوتاه مدت‌تر مشخص می‌شود. دولت با کمک سازمان برنامه‌ریزی نسبت به برآورد شاخص‌هایی چون رشد، تورم، نرخ سود، نرخ ارز و بدهی دولت اقدام و نتیجه را در گزارش راهبردی مالی منعکس می‌کند، انتشار این گزارش به فرهنگ‌سازی در زمینه پاسخگویی و شفافیت کمک می‌کند.
برای موفقیت نظام MTEF هرگونه اطلاعات و یافته‌های جدید باید به تدریج به چارچوب اضافه شود و یا در ارایه اطلاعات جدید گزینه‌های جدیدی فراهم گردد. این اقدام به دولت امکان می‌دهد تا اولویتها را براساس آخرین اطلاعات مورد بازبینی قرار دهد.
پس از تعیین هدف‌های کمی مالی فرآیند تخصیص منابع آغاز می‌شود. در این مرحله دولت با تقاضاهای دستگاه اجرایی برای افزایش اعتبار مواجه است. دولت این پیشنهادها را در چارچوب اولویتهای تعیین شده مورد بررسی قرار می‌دهد و براساس مباحث انجام شده در دولت بخشنامه سیاستهای بودجه‌ای تهیه و به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ می‌شود. این بخشنامه چارچوب اصلی را که در قالب آن پیشنهادهای نهایی بودجه باید تنظیم شود تعیین می‌کند.
دستگاه‌های اجرایی بودجه پیشنهادی خود را به دولت ارایه و دور مذاکرات برای تعیین اعتبارات دستگاه‌های اجرایی آغاز می‌گردد. در دولت با توجه به اولویت‌های تعیین شده و همچنین اهمیت برنامه‌های بخشی نسبت به تعیین بودجه هر  دستگاه اقدام می‌شود.
آخرین مرحله فرآیند MTEF تهیه سند بودجه است. در این سند بودجه دستگاه‌های اجرایی مختلف تلفیق می‌شود، و با تهیه چارچوب نهایی تخصص اعتبارات و گزارش سیاستهای راهبردی دور تهیه بودجه به پایان می‌رسد و سند نهایی برای تصویب به مجلس ارایه می‌شود

 

+ نوشته شده در  چهارشنبه 7 اردیبهشت1390ساعت 19:10  توسط رفیق ملاویسه  |